85 lat ZUS

Szanowni Państwo, okładka broszury "Rzeczpospolita ubezpieczonych. Historia ubezpieczeń społecznych w Polsce 1918-2018

Zakład Ubezpieczeń Społecznych w 2019 r. skończy 85 lat. Powołanie tej instytucji do życia rozporządzeniem prezydenta Ignacego Mościckiego z 24 października 1934 r., poprzedzone było uchwaleniem przez Sejm RP, w marcu 1933 r., tzw. ustawy scaleniowej. Ujednoliciła ona obowiązujące w państwie polskim pozaborcze systemy ubezpieczenia społecznego. Utworzenie jednolitego polskiego systemu ubezpieczeń społecznych, które rozpoczęło się praktycznie wraz z momentem odzyskania niepodległości w 1918 r., było częścią ambitnego projektu budowy nowoczesnego państwa polskiego. Dlatego też w roku 2018 świętujemy zarazem 100. rocznicę odzyskania niepodległości oraz tworzenia polskiego systemu ubezpieczeń społecznych.

ZUS przez blisko 85 lat swojego istnienia był i pozostaje nadal instytucjonalną podstawą systemu ubezpieczeń społecznych jako jednego z najważniejszych aspektów funkcjonowania polskiej wspólnoty politycznej i obywatelskiej.

Utworzenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych
24 października 1934 r.

Niemal od razu po uchwaleniu ustawy scaleniowej (28 marca 1933 r.) rozpoczęto prace nad jej nowelizacją. Już 24 października 1934 r. prezydent Ignacy Mościcki podpisał rozporządzenie o jej zmianie. Rozporządzenie było zwieńczeniem procesu scalania i centralizacji systemu ubezpieczeń społecznych. Jednocześnie powoływało do życia nową – centralną i powszechną – instytucję ubezpieczeniową: Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Obejmował on swym działaniem obszar całej Rzeczpospolitej. Jego siedzibą była Warszawa. Zadaniem podstawowym ZUS, zapisanym w rozporządzeniu,  było „wykonywanie wszelkich czynności w zakresie ubezpieczeń poza czynnościami przekazanymi ubezpieczalniom społecznym oraz normowanie, koordynowanie, kontrolowanie, usprawnianie i uzupełnianie działalności ubezpieczalni społecznych”. Powołanie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych było związane z likwidacją oddzielnych zakładów oraz Izby Ubezpieczeń Społecznych (utworzonych na mocy ustawy scaleniowej), wprowadzało także możliwość tworzenia jego regionalnych oddziałów. Były one zobligowane do ustalania prawa do świadczeń wypadkowych, emerytalnych i należnych z tytułu chorób zawodowych. Utworzono pięć wyposażonych w osobowość prawną funduszy ubezpieczeniowych:

  • Fundusz Ubezpieczenia Emerytalnego Robotników
  • Fundusz Ubezpieczenia Emerytalnego Pracowników Umysłowych
  • Fundusz Ubezpieczenia od Wypadków i Chorób Zawodowych
  • Fundusz Ubezpieczenia na Wypadek Braku Pracy dla Pracowników Umysłowych
  • Ogólny Fundusz Ubezpieczenia na Wypadek Choroby i Macierzyństwa.

Zarząd nad funduszami powierzono Zakładowi. Zachowano odrębność funduszy nie tylko w zakresie konstrukcji świadczeń, ale i kalkulacji składek. Majątek i wpływy, związane z poszczególnymi rodzajami ubezpieczeń, stanowiły wyłączną własność właściwych funduszy. Nie można było swobodnie przesuwać środków pomiędzy funduszami, przeznaczać na inne cele, dokonywać „wewnętrznych pożyczek”. Taka rygorystyczna polityka zarządzania funduszami finansowymi istnieje w ZUS do dziś.

Lepsza organizacja

Zakład obejmował swym działaniem cały obszar Rzeczpospolitej. Jego siedzibą była Warszawa. Terenowe oddziały ZUS, w przeciwieństwie do dawnych izb ubezpieczeniowych, nie miały osobowości prawnej, były ekspozyturami centrali. Zadaniem ZUS było wykonywanie wszelkich czynności w zakresie ubezpieczeń:

  • ustalanie uprawnień do świadczeń długoterminowych oraz ich wypłata
  • administrowanie majątkiem ubezpieczenia emerytalnego i wypadkowego
  • prowadzenie akcji zapobiegania wypadkom przy pracy i chorobom zawodowym
  • lecznictwo i profilaktyka oraz koordynowanie, kontrolowanie i uzupełnianie działalności ubezpieczalni społecznych
  • nadzór nad ubezpieczalniami społecznymi.

Uproszczenie systemu wynikającego z ustawy scaleniowej, wprowadzone rozporządzeniem Prezydenta RP, polegało na tym, że ubezpieczony i pracodawca mieli do czynienia z jedną instytucją – ubezpieczalnią społeczną; ośrodkiem dyspozycyjnym dla ubezpieczalni była również jedna instytucja – ZUS.

Nowoczesne zarządzanie

Powołanie ZUS umożliwiło sprawniejsze powiązanie ubezpieczeń społecznych z polityką społeczno-gospodarczą kraju. Ówczesny rząd powołał do tego celu specjalną komisję, w której skład weszli przedstawiciele ministerstw: opieki społecznej, skarbu, rolnictwa i reform rolnych, przemysłu i handlu oraz przedstawiciel ZUS. Zakładowi powierzono w tej komisji funkcję nadzorczą i koordynującą prace. Zadaniem komisji było zweryfikowanie sposobów dostosowania ubezpieczeń społecznych do koniunktury gospodarczej i polityki rządu. ZUS przygotował opracowanie dotyczące stanu ubezpieczeń społecznych w Polsce. Raport zawierał również opis dostrzeganych problemów i propozycje planów rozwojowych, dzięki czemu stanowił podstawę prac komisji. Wyniki ustaleń komisji zostały przedstawione Komitetowi Ekonomicznemu Rady Ministrów. W 1938 r. powołano Tymczasową Radę Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Do jej zadań należało uchwalanie preliminarza budżetowego, rocznego sprawozdania i bilansów ubezpieczeniowo- technicznych, wybór członków komisji Zakładu i powoływanie oraz odwoływanie dyrektora naczelnego, który jednoosobowo kierował Zakładem. Organem doradczym dyrektora byli dyrektorzy centrali oraz kierownik prac matematyczno- ubezpieczeniowych. Do 1939 r. jako organy Zakładu funkcjonowały także komisja rewizyjna i komisje rozjemcze. Ponadto przy Zakładzie działały komisje świadczeniowe oraz Rada Naukowo-Lekarska. Członkowie organów kolegialnych mieli pochodzić częściowo z wyboru, a częściowo z nominacji.

Powiązanie ubezpieczeń społecznych z polityką i gospodarką było działaniem iście nowatorskim, dostrzeżono bowiem i podkreślono związek między rozwojem gospodarczym a troską o kapitał społeczny. Pod koniec lat trzydziestych XX w. ZUS był uznawany za jedną z najszybciej rozwijających się instytucji ubezpieczeniowych w Europie. W ostatnich miesiącach 1938 r. wartość majątku ZUS szacowano na pół miliarda złotych. W zależności od sposobu przeliczenia tej wartości obecnie suma ta wynosiłaby od 3,5 mld zł, biorąc pod uwagę siłę nabywczą złotego, do 7,5 mld zł, biorąc pod uwagę parytet w złocie.

Do momentu wybuchu II wojny światowej nieustannie prowadzono prace nad usprawnieniem systemu ubezpieczeń. Opracowane rozwiązania nie zdążyły jednak wejść w życie.

Działalność edukacyjna i prewencyjna instytucji ubezpieczeń społecznych

Zakład Ubezpieczeń Społecznych podejmował się nie tylko zadań ubezpieczeniowych, ale również propagował profilaktykę wypadków w zatrudnieniu i zapobieganie chorobom zawodowym. W tym celu ZUS prowadził szeroko zakrojone akcje informacyjne i edukacyjne. Wykorzystywał do tego różne środki: zaskakujące do dziś kreatywnością i poziomem artystycznym plakaty, ciekawe kampanie prasowe, ulotki, czasopisma i inne wydawnictwa. Sztandarowym wydawnictwem, o nakładzie 1500 egzemplarzy, był miesięcznik „Przegląd Ubezpieczeń Społecznych”, w którym zamieszczano materiały związane z ubezpieczeniami społecznymi w kraju i za granicą; kontynuowano także wydawanie miesięcznika „Droga do Zdrowia” (założonego w 1930 r. przez Okręgowy Związek Kas Chorych), w którym publikowano teksty poświęcone walce z gruźlicą, chorobami wenerycznymi, jaglicą i chorobami zakaźnymi oraz zamieszczano artykuły na temat zdrowego odżywiania, pielęgnacji dzieci i profilaktyki zdrowotnej. Jego nakład, w liczbie 70 tys. egzemplarzy, rozdawany był pacjentom bezpłatnie przez lekarzy ubezpieczalni społecznych. Popularyzacji ubezpieczeń społecznych nie ograniczano jedynie do własnych wydawnictw. Teksty o tematyce ubezpieczeniowej publikowano w ponad stu czasopismach, kalendarzach i rocznikach ukazujących się na rynku wydawniczym w okresie międzywojennym.

Zakład od 1937 r. organizował także objazdowe wystawy higieniczne. Ich tematy przewodnie były różne: walka z alkoholizmem, promocja sportu, dbanie o czystość i walka z epidemiami oraz prawidłowy odpoczynek po pracy. Jak na owe czasy forma wystaw była niezwykle nowatorska, połączono bowiem edukację z rozrywką, by uczyć, bawiąc. Dlatego obok tradycyjnych eksponatów na wystawach można było znaleźć także ciekawe fotografie, a nawet filmy wyprodukowane na zlecenie Zakładu, np. o zorganizowanych formach wypoczynku letniego i zimowego dla robotników. Aby dodatkowo uatrakcyjnić wystawy, odwiedzającym wręczano gratisy: broszury oraz aktualne numery wydawnictwa „Droga do Zdrowia”. Wystawy w takiej formie były wówczas nie lada atrakcją i frekwencja była wręcz imponująca, o czym donosiła prasa: w mniejszych miejscowościach, takich jak Tczew, Gniezno, Inowrocław czy Kutno, niemal wszyscy mieszkańcy odwiedzili wystawy; w Poznaniu zarejestrowano 204 tys. zwiedzających, w Łodzi – 567 tys., w Wilnie – 112 tys., w Białymstoku – 61 tys.

Tak ogromna popularność wystaw higienicznych przełożyła się na konkretne zmiany zachowań Polaków. Odnotowano m.in. znaczny wzrost liczby wizyt u lekarzy domowych i szczepień ochronnych, podniósł się również poziom wiedzy, świadomości i higieny w społeczeństwie. Było to zauważalne zwłaszcza na prowincji, gdzie przed organizacją wystaw z powodu niedostatecznej wiedzy, nieprawidłowego sposobu odżywiania oraz braku urządzeń sanitarnych szerzyły się choroby zakaźne.

Promowanie zdrowego stylu życia i higieny nie ograniczało się tylko do wydawnictw i wystaw. Atrakcyjną formą propagowania nowego podejścia do higieny było organizowanie dla dzieci przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych kolonii i półkolonii o charakterze leczniczym i profilaktycznym.

Dla pracującej młodzieży organizowano natomiast specjalne obozy wypoczynkowe. Koszty pobytu uczestników na obozach,  przejazdów kolejowych oraz pełnego ekwipunku, w skłąd którego wchodziły: spodnie, czapki, wiatrówki, wełniane swetry i szaliki, skarpety, rękawice oraz sprzęt sportowy, pokrywały Ubezpieczalnie Społeczne.

Już ustawa scaleniowa z 1933 r., powołując Izbę Ubezpieczeń Społecznych jako instytucję koordynującą działania wszystkich rodzajów ubezpieczalni i zakładów ubezpieczeń społecznych, narzucała jej „obowiązek podejmowania akcyj, zmierzających do rozwoju ubezpieczeń społecznych, w szczególności przez publikowanie wydawnictw naukowych i broszur popularnych, popieranie i zakładanie instytucyj naukowych i studiów w zakresie ubezpieczeń społecznych i medycyny społecznej, urządzanie kursów i organizowanie wszelkiego rodzaju instytucyj i przedsięwzięć, mających na celu podniesienie wiedzy fachowej i sprawności pracy wśród pracowników instytucyj ubezpieczeń społecznych oraz instytucyj współdziałających w dziedzinie tych ubezpieczeń” (art. 60 ust. 2 pkt 2). Podobnie sformułowano ten obowiązek w statucie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych: „do zakresu działania Zakładu należy: prowadzenie akcji zapobiegania wypadkom w zatrudnieniu i chorobom zawodowym […]. Zakład Ubezpieczeń Społecznych działa przez: podejmowanie akcji, zmierzającej do rozwoju ubezpieczeń społecznych, a w szczególności przez publikowanie wydawnictw naukowych i popularnych, popieranie i zakładanie instytucyj naukowych i studiów w zakresie ubezpieczeń społecznych i medycyny społecznej, urządzanie kursów i organizowanie wszelkiego rodzaju instytucyj i przedsięwzięć, mających na celu podniesienie wiedzy fachowej i sprawności pracy wśród pracowników instytucyj ubezpieczeń społecznych oraz instytucyj współdziałających w dziedzinie tych ubezpieczeń…” (§ 10 ust. 2 pkt 2 oraz § 11 ust. 1 pkt 1).

Zdrowie można było też podreperować w sanatoriach należących najpierw do kas chorych, a po wejściu w życie ustawy scaleniowej – do Ubezpieczalni Społecznych podległych Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych.

Naukowe podstawy ubezpieczeń

ZUS już w okresie międzywojennym stał się instytucją, której ważnym aspektem działalności była prognostyka finansowa i ubezpieczeniowa, czyli tak zwany aktuariat. Na podstawie bardzo skrupulatnie przeprowadzanych wyliczeń matematyczno-statystycznych prognozowano wypadkowość, inwalidztwo czy śmiertelność ubezpieczonych. Brano przy tym pod uwagę nieustające zmiany zachodzące w społeczeństwie i gospodarce (m.in. stan gospodarki, stopę bezrobocia czy długość czasu pracy), które miały wpływ na kondycję ubezpieczeń społecznych oraz ich koszty.

Efektywne zarządzanie kapitałem, czyli inwestycje

Na początku swojej działalności Zakłady Ubezpieczeń Społecznych (Zakłady Ubezpieczeń Pracowników Umysłowych w Warszawie, Lwowie, Królewskiej Hucie i Poznaniu, Zakład Ubezpieczenia od Wypadków we Lwowie, Ubezpieczalnia Krajowa w Poznaniu i Zakład Ubezpieczenia na Wypadek Inwalidztwa w Królewskiej Hucie) i ich następca, czyli ZUS, posiadały spore nadwyżki finansowe, ponieważ liczba ubezpieczonych była znacząco wyższa niż osób pobierających świadczenia emerytalne. Środki te ZUS inwestował i przeznaczał na projekty budowlane oraz prozdrowotne (szpitale, sanatoria, budynki mieszkalne). Budowę mieszkań traktowano jako długofalową lokatę kapitału i jednocześnie sposób na choćby niewielkie rozwiązanie ogromnego wówczas deficytu mieszkaniowego. Tylko część z tych lokali przeznaczona była dla pracowników Zakładu (płacili za nie czynsz), zaś zdecydowana większość budowana była z przeznaczeniem na stosunkowo tani wynajem. Wpływy z wynajmu zasilały odpowiednie fundusze ubezpieczeniowe.