ZUS: Niepozorne narodziny

Krytykom biurokracji pewnie trudno będzie w to uwierzyć, ale fakt jest faktem: Zakład Ubezpieczeń Społecznych powstał jako lekarstwo na administracyjną niewydolność działających wcześniej w Polsce instytucji ubezpieczeniowych. I co gorsza - decyzja ta okazała się "strzałem w dziesiątkę".

 

Oprócz scalenia pięciu instytucji ubezpieczeniowych w Zakład Ubezpieczeń Społecznych, dekret prezydenta Mościckiego z 24 października 1934 r. wprowadzał także szereg zmian w organizacji samych ubezpieczeń. M.in. zniósł obowiązek opłacania składek na ubezpieczenie chorobowe od pracowników zarabiających ponad 725 złotych miesięcznie (nadal musieli jednak płacić składki na ubezpieczenie emerytalne, wypadkowe i ubezpieczenie na wypadek braku pracy). Obowiązek ubezpieczeniowy (z wyjątkiem ubezpieczenia wypadkowego) zniesiono również wobec pracowników samorządu terytorialnego oraz przedsiębiorstw i zakładów samorządowych. Samorządy mogły, na podstawie wprowadzonych dekretem przepisów, tworzyć własne kasy chorobowe i emerytalne działające na podstawie statutów zatwierdzanych przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych. Zmieniła się ponadto organizacja orzecznictwa lekarskiego. Wobec utworzenia jednego zakładu ubezpieczeniowego zlikwidowane zostały wszystkie komisje lekarskie orzekające dla czterech istniejących wcześniej zakładów (dla każdego rodzaju ubezpieczenia z osobna). W ich miejsce powołano jedną stałą komisję, która miała orzekać we wszystkich sprawach.

Wbrew oczekiwaniom dekret scaleniowy nie uprościł zasad odwoływania się od decyzji wydawanych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych i lokalne ubezpieczalnie. Pracodawcy (dziś powiedzielibyśmy "płatnicy"), w sprawach podlegania ubezpieczeniom i wymiaru składek mogli się odwoływać w ciągu miesiąca od doręczenia decyzji do właściwego wojewody jako I instancji i do Ministerstwa Opieki Społecznej, jako II instancji. Ubezpieczeni mogli odwoływać się od decyzji w sprawach świadczeń emerytalnych i wypadkowych w ciągu dwóch miesięcy do komisji rozjemczych, a w sprawach zasiłków chorobowych i macierzyńskich – w ciągu miesiąca do komisji rozjemczej przy właściwej ubezpieczalni.

 

Z dzisiejszej perspektywy powołanie do życia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wyglądało dość niepozornie. Późnym rankiem w środę 24 października 1934 r. nad Warszawą siąpiła jesienna mżawka, gdy prezydent Ignacy Mościcki zasiadł przy swoim biurku w Belwederze i przejrzał dokumenty dostarczone dzień wcześniej przez gońca z Kancelarii Premiera. Po krótkim namyśle zdecydowanym ruchem parafował jedno po drugim osiem rozporządzeń przygotowanych przez rząd. Jako drugie w kolejce podpisane zostało rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej o zmianie ustawy z dnia 28 marca 1933 r. o ubezpieczeniu społecznem. I tak właśnie narodził się ZUS.

System naczyń rozdrobnionych

Dla ówczesnych Polaków nie było to zbyt wielkie wydarzenie. "Przegląd Gospodarczy" z 15 listopada 1934 r. tak opisywał tą sprawę (pisownia oryginalna): "Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dn.24 października b.r. w sprawie zmian w ustawie o ubezpieczeniu społecznem (Dz. U. Nr.95, poz. 855) popularnie nazywane małą reformą ubezpieczeń, przyniosło obok szeregu znamiennych lecz o stosunkowo drobnem znaczeniu zmian w przepisach ubezpieczeniowych zmianę o charakterze zasadniczym – likwidację dotychczasowych czterech zakładów i Izby Ubezpieczeń Społecznych i zastąpienie ich jednym zakładem. Jest to jeszcze jedna z licznych prób ujęcia we właściwe ramy działalności ubezpieczeń społecznych w Polsce." [1]

Ten chłodny komentarz nie musi dziwić, jeśli weźmie się pod uwagę, że wspomniane rozporządzenie było siódmym z kolei aktem prawnym regulującym sprawy ubezpieczeń społecznych w krótkiej historii niepodległego kraju. Ówczesne władze długo nie potrafiły rozstrzygnąć jak powinien wyglądać docelowy kształt systemu i koncentrowały się bardziej na uruchamianiu możliwości ubezpieczania niż na organizowaniu sprawnej administracji ubezpieczeniowej.
O skali chaosu może świadczyć olbrzymia liczba niezależnych instytucji ubezpieczeniowych, które działały na terenach Rzeczpospolitej pod zaborami. Tylko w województwach poznańskim i pomorskim istniało 629 Kas Chorych i 47 spółek zawodowych. Na Górnym Śląsku działało kilkadziesiąt instytucji ubezpieczenia górników i emerytalnych kas hutniczych. Osobno istniały jeszcze fundusze rolników, pracowników umysłowych i żołnierzy.

"Nowe formy ubezpieczeń działały obok dawnych, nie wywołując potrzeby nie tylko jednolitej całości, lecz choćby nawet bliższej koordynacji" – pisał "Przegląd Gospodarczy". "Zarządzanie instytucjami ubezpieczeniowymi (…) wykonywane było przez władze autonomiczne, ściśle biorąc przez ubezpieczonych. Autonomia ta utrzymywała się jako tako w okresie rosnącego dopływu środków finansowych w latach dobrej konjunktury. Jednak gdy rozpoczęły się trudności gospodarcze, wszystkie niedomagania tych rządów natychmiast wyszły na jaw".

Amatorskie zarządzanie powodowało przede wszystkim szybki wzrost kosztów własnych. Dla przykładu koszty Zakładu Ubezpieczeń od Wypadków we Lwowie w 1930 r. wynosiły 13,2 proc. dochodów (4,6 mln zł), a w 1933 r. – już 18,4 proc. (4,2 mln zł). Nic dziwnego, że po wielkim krachu w na przełomie lat 20. i 30. źle zarządzane kasy ubezpieczeniowe stanęły na krawędzi bankructwa. Dopiero wtedy władze państwowe poczuły wreszcie konieczność podjęcia energiczniejszych działań na rzecz ograniczenia autonomii poszczególnych kas i centralizacji zarządzania nimi.

Papierowe schematy

Łączenie odbyło się w dwóch etapach. Najpierw stworzone zostały "czapy" dla poszczególnych rodzajów ubezpieczalni. Powstały w ten sposób: Zakład Ubezpieczenia Chorobowego, Zakład Ubezpieczenia od Wypadków, Zakład Ubezpieczeń Pracowników Umysłowych i Zakład Ubezpieczenia Emerytalnego Robotników, które przejęły prowadzenie spraw związanych z ubezpieczeniami emerytalnymi (przyjmowanie zgłoszeń do ubezpieczenia, wymiar i zbieranie składek, ustalanie prawa do świadczeń itp.). Powołana została też Izba Ubezpieczeń Społecznych, która koordynowała i nadzorowała pracę lokalnych ubezpieczalni zajmujących się bezpośrednią obsługą klientów.

Szybko okazało się jednak, że takie rozwiązanie nie jest idealne. Nie spodobało się zarówno Ministerstwu Opieki Społecznej, odpowiadającemu za politykę społeczną państwa, jak i samym ubezpieczonym. Ale powody do krytyki obie strony miały zgoła odmienne.

Podejście ubezpieczonych doskonale obrazują wyniki plebiscytu (dziś powiedzielibyśmy ankiety) przeprowadzonego we wrześniu i październiku 1934 r. przez Unię Związków Zawodowych Pracowników Umysłowych. Omówienie wyników znalazłem w miesięczniku "Czasopismo Skarbowe":

"Na pytanie 1. Czy dla prawidłowego funkcjonowania instytucyj ubezpieczeń społecznych niezbędne jest zachowanie w nich zasad samorządu? – odpowiedziały "tak" 66.993 osoby, "nie" – 1.328 osób, wstrzymało się od odpowiedzi 599 osób (…) Na pytanie 5. W jaki sposób usprawnić działalność instytucyj ubezpieczeń społecznych? - najwięcej osób – 14.517 – opowiedziało się za decentralizacją, zaś za centralizacją – 103 osoby". [2]

Minister Jerzy Paciorkowski uważał rozproszenie nadzoru i zbyt dużą swobodę działania lokalnych kas ubezpieczeniowych za źródło poważnej choroby całego systemu. Podczas jednego ze spotkań z przedstawicielami związków zawodowych podkreślał, że "zbyt wiele jest źródeł wzajemnie wykluczających się decyzji i zarządzeń, nikt natomiast nie chce brać odpowiedzialności za całą gospodarkę ubezpieczeniową". [3] Zaś publicysta "Przeglądu Gospodarczego" dodawał od siebie:

"Stworzone zostały niemal idealne warunki dla rozwoju biurokracji ubezpieczeniowej. Klasycznym pomysłem biurokratycznym było utworzenie Izby Ubezpieczeń Społecznych, dla której głównym uzasadnieniem mogła być jedynie odrębność czterech zakładów ubezpieczeń społecznych. Jednak w ogólnym systemie koordynacji i te cztery zakłady musiał ktoś koordynować (…). W sumie powstała konstrukcja optycznie zgrabna, w szczególności dla tych, którzy cenią efektowne schematy papierowe".

W tej sytuacji rząd, nie bacząc na opinię publiczną, postanowił usprawnić zarządzanie ubezpieczeniami poprzez dalszą centralizację. Po kilkutygodniowych naradach i negocjacjach przedstawiono projekt ustawy, która likwidowała Izbę Ubezpieczeń Społecznych i wszystkie dotychczas funkcjonujące zakłady ubezpieczeniowe, a w ich miejsce powoływała jeden, wspólny dla wszystkich, Zakład Ubezpieczeń Społecznych.

Pogmatwane zjawisko

Podstawowym założeniem funkcjonowania nowej instytucji miało być zastąpienie "koordynowania" i "nadzoru" bezpośrednim zarządzaniem. Zakładowi powierzono zadanie prowadzenia pięciu nowoutworzonych funduszy ubezpieczeniowych: 1) Funduszu Ubezpieczenia Emerytalnego Robotników, 2) Funduszu Ubezpieczenia Emerytalnego Pracowników Umysłowych, 3) Funduszu Ubezpieczenia od Wypadków i Chorób Zawodowych, 4) Funduszu Ubezpieczenia na Wypadek Braku Pracy Pracowników Umysłowych i 5) Ogólnego Funduszu Ubezpieczenia na Wypadek Choroby i Macierzyństwa.

Aby poprawić kontrolę przepływów środków finansowych i uniknąć niebezpieczeństwa dowolnej gospodarki finansami ubezpieczeń znajdujących się pod wspólnym zarządem ustalona została zasada, że majątek i dochody każdego z ubezpieczeń stanowią własność odpowiedniego funduszu, podobnie jak i jego zobowiązania. Mówiąc jaśniej – zasoby danego funduszu nie mogły być wykorzystywane na pokrywanie wydatków związanych z wypłatą świadczeń należnych z innego ubezpieczenia.

Na czele nowej instytucji stała Rada Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, w skład której wchodzili w połowie przedstawiciele ubezpieczonych (w równej liczbie robotników i pracowników umysłowych), w jednej czwartej przedstawiciele pracodawców i w jednej czwartej reprezentanci rządu. Prezesa Rady mianował Prezydent na wniosek Rady Ministrów.
Organem wykonawczym Zakładu był dyrektor naczelny powoływany przez Radę, podlegający kontroli komisji rewizyjnej składającej się w 2/3 z przedstawicieli pracodawców a w 1/3 – ubezpieczonych. W Zakładzie istniały jeszcze komisje rozjemcze, także złożone z przedstawicieli pracodawców i ubezpieczonych, które rozstrzygały odwołania od decyzji dyrektora w sprawach świadczeń.

Zgodnie z zapisami rozporządzenia z 24 października 1934 r., Zakład miał wypełniać trzy kategorie czynności. Do pierwszej zaliczyć należy tzw. "czynności ogólne", a więc promocję wiedzy o ubezpieczeniach społecznych, podejmowanie działań prewencyjnych zapobiegających wypadkom przy pracy i chorobom zawodowym oraz rozstrzyganie sporów pomiędzy ubezpieczalniami. Druga grupa czynności obejmowała wszystko, co dziś nazwalibyśmy ustalaniem uprawnień do świadczeń i ich wypłatą. Dotyczyło to emerytur i rent wypadkowych oraz zasiłków dla bezrobotnych (ale tylko dla pracowników umysłowych). Prowadzeniem ubezpieczeń chorobowych i wypłatą krótkoterminowych zasiłków (np. chorobowych) zajmowały się same ubezpieczalnie.

Trzecią grupą czynności było usprawnianie i uzupełnianie działalności ubezpieczalni oraz ich ścisła kontrola. Zakład przejął tym samym bezpośredni nadzór nad lokalnymi kasami przysługujący uprzednio Ministerstwu Opieki Społecznej, a wykonywany przez okręgowe urzędy ubezpieczeń (te po powołaniu ZUS-u zostały zlikwidowane).

Premier ówczesnego rządu, Leon Kozłowski, przedstawiając w Sejmie założenia prezydenckiego rozporządzenia podkreślał, że porządkuje ono system ubezpieczeniowy w Polsce, pozwoli usprawnić administrację ubezpieczeniową i znacząco obniżyć jej koszty. Stwierdził jednocześnie, że zdaje sobie sprawę z niedoskonałości systemu ubezpieczeń społecznych i zapowiedział dalsze prace nad jego reformą.

"Oczywiście nie usuwa to nawet drobnej części tych niedorzeczności, niesprawiedliwości, przerostów i krzywd ubezpieczonych, od których aż się roi w tem pogmatwanem, wspartem o fikcję i po doktrynersku zorganizowanem zjawisku, które nazywa się ubezpieczeniami społecznemi… Znalezienie praktycznej drogi wymaga czasu. Dlatego też wolałem dać bardzo małą reformę, ale za to bezspornie słuszną, niż niedojrzałą reformą całą sprawę zaplątać. Rząd mój nie będzie ustawał w pracy nad gruntowną przebudową ubezpieczeń społecznych" [4]  – powiedział premier. Jakże niewiele się od tego czasu zmieniło…

Przemysław Przybylski

Przy pisaniu artykułu korzystałem m.in. z książki pt. "70 lat Zakładu Ubezpieczeń Społecznych" w opracowaniu Olafa Rzegotki i Łukasza Tomasza Sroki, a także z roczników pism: "Czasopismo Skarbowe", "Przegląd Gospodarczy", "Tygodnik Handlowy".
[1] Cyt. za "Przegląd Gospodarczy", nr 22/1934, s. 783.
[2] Cyt. za "Czasopismo Skarbowe", nr 11/1934, s.481-482
[3] Tamże, s.482
[4] Cyt. za "Przegląd Gospodarczy", nr 22/1934, s. 787.