Powstanie ZUS

Utworzenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych 24 października 1934 r.

Po odzyskaniu niepodległości odrodzone państwo polskie stanęło przed poważnym zadaniem stworzenia jednolitego i nowoczesnego systemu ubezpieczeń społecznych. W pierwszej kolejności trzeba było ujednolicić prawodawstwo pozaborcze oraz dostosować je do ówczesnych polskich realiów społeczno-politycznych. Prace nad stworzeniem polskiego systemu ubezpieczeń społecznych rozpoczęły się jeszcze w trakcie I wojny światowej, w 1917 roku. Ujednolicanie systemu trwało kilkanaście lat, aż do uchwalenia, 28 marca 1933 r., ustawy „o obowiązkowem ubezpieczeniu społecznem”, zwanej scaleniową. Niemal od razu po uchwaleniu tej ustawy rozpoczęto prace nad jej nowelizacją. Prezydent Ignacy Mościcki podpisał rozporządzenie o jej zmianie 24 października 1934 r. Rozporządzenie było zwieńczeniem procesu scalania i centralizacji systemu ubezpieczeń społecznych. Jednocześnie powoływało do życia nową – centralną i powszechną – instytucję ubezpieczeniową: Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Obejmował on swym działaniem obszar całej Rzeczpospolitej. Jego siedzibą była Warszawa. Zadaniem podstawowym ZUS, zapisanym w rozporządzeniu, było „wykonywanie wszelkich czynności w zakresie ubezpieczeń poza czynnościami przekazanymi ubezpieczalniom społecznym oraz normowanie, koordynowanie, kontrolowanie, usprawnianie i uzupełnianie działalności ubezpieczalni społecznych”. Powołanie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych było związane z likwidacją oddzielnych zakładów oraz Izby Ubezpieczeń Społecznych (utworzonych na mocy ustawy scaleniowej), wprowadzało także możliwość tworzenia jego regionalnych oddziałów. Były one zobligowane do ustalania prawa do świadczeń wypadkowych, emerytalnych i należnych z tytułu chorób zawodowych. Utworzono pięć wyposażonych w osobowość prawną funduszy ubezpieczeniowych:

• Fundusz Ubezpieczenia Emerytalnego Robotników
• Fundusz Ubezpieczenia Emerytalnego Pracowników Umysłowych
• Fundusz Ubezpieczenia od Wypadków i Chorób Zawodowych
• Fundusz Ubezpieczenia na Wypadek Braku Pracy dla Pracowników Umysłowych
• Ogólny Fundusz Ubezpieczenia na Wypadek Choroby i Macierzyństwa.

Zarząd nad funduszami powierzono Zakładowi. Zachowano odrębność funduszy nie tylko w zakresie konstrukcji świadczeń, ale i kalkulacji składek. Majątek i wpływy, związane z poszczególnymi rodzajami ubezpieczeń, stanowiły wyłączną własność właściwych funduszy. Nie można było swobodnie przesuwać środków pomiędzy funduszami, przeznaczać na inne cele, dokonywać „wewnętrznych pożyczek”. Taka rygorystyczna polityka zarządzania funduszami finansowymi istnieje w ZUS do dziś.

Lepsza organizacja

Zakład obejmował swym działaniem cały obszar Rzeczpospolitej. Jego siedzibą była Warszawa. Terenowe oddziały ZUS, w przeciwieństwie do dawnych izb ubezpieczeniowych, nie miały osobowości prawnej, były ekspozyturami centrali. Zadaniem ZUS było wykonywanie wszelkich czynności w zakresie ubezpieczeń:

• ustalanie uprawnień do świadczeń długoterminowych oraz ich wypłata
• administrowanie majątkiem ubezpieczenia emerytalnego i wypadkowego
• prowadzenie akcji zapobiegania wypadkom przy pracy i chorobom zawodowym
• lecznictwo i profilaktyka oraz koordynowanie, kontrolowanie i uzupełnianie działalności ubezpieczalni społecznych
• nadzór nad ubezpieczalniami społecznymi.

Uproszczenie systemu wynikającego z ustawy scaleniowej, wprowadzone rozporządzeniem Prezydenta RP, polegało na tym, że ubezpieczony i pracodawca mieli do czynienia z jedną instytucją – ubezpieczalnią społeczną; ośrodkiem dyspozycyjnym dla ubezpieczalni była również jedna instytucja – ZUS.

Nowoczesne zarządzanie

Powołanie ZUS umożliwiło sprawniejsze powiązanie ubezpieczeń społecznych z polityką społeczno-gospodarczą kraju. Ówczesny rząd powołał do tego celu specjalną komisję, w której skład weszli przedstawiciele ministerstw: opieki społecznej, skarbu, rolnictwa i reform rolnych, przemysłu i handlu oraz przedstawiciel ZUS. Zakładowi powierzono w tej komisji funkcję nadzorczą i koordynującą prace. Zadaniem komisji było zweryfikowanie sposobów dostosowania ubezpieczeń społecznych do koniunktury gospodarczej i polityki rządu. ZUS przygotował opracowanie dotyczące stanu ubezpieczeń społecznych w Polsce. Raport zawierał również opis dostrzeganych problemów i propozycje planów rozwojowych, dzięki czemu stanowił podstawę prac komisji. Wyniki ustaleń komisji zostały przedstawione Komitetowi Ekonomicznemu Rady Ministrów. W 1938 r. powołano Tymczasową Radę Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Do jej zadań należało uchwalanie preliminarza budżetowego, rocznego sprawozdania i bilansów ubezpieczeniowo- technicznych, wybór członków komisji Zakładu i powoływanie oraz odwoływanie dyrektora naczelnego, który jednoosobowo kierował Zakładem. Organem doradczym dyrektora byli dyrektorzy centrali oraz kierownik prac matematyczno- ubezpieczeniowych. Do 1939 r. jako organy Zakładu funkcjonowały także komisja rewizyjna i komisje rozjemcze. Ponadto przy Zakładzie działały komisje świadczeniowe. Członkowie organów kolegialnych mieli pochodzić częściowo z wyboru, a częściowo z nominacji.

Powiązanie ubezpieczeń społecznych z polityką i gospodarką było działaniem iście nowatorskim, dostrzeżono bowiem i podkreślono związek między rozwojem gospodarczym a troską o kapitał społeczny. Pod koniec lat trzydziestych XX w. ZUS był uznawany za jedną z najszybciej rozwijających się instytucji ubezpieczeniowych w Europie. W ostatnich miesiącach 1938 r. wartość majątku ZUS szacowano na pół miliarda złotych. W zależności od sposobu przeliczenia tej wartości obecnie suma ta wynosiłaby od 3,5 mld zł, biorąc pod uwagę siłę nabywczą złotego, do 7,5 mld zł, biorąc pod uwagę parytet w złocie.

ZUS od początku swojego istnienia współpracował z instytucjami i placówkami naukowymi. Jedną z nich był, powołany do życia w 1931 roku, Instytut Spraw Społecznych – ośrodek zajmujący się badaniami naukowymi w obszarze ubezpieczeń społecznych, bezpieczeństwa i higieny pracy, bezrobocia, warunków bytu pracowników najemnych, emigracji i opieki społecznej. Kolejną placówką naukową, z którą współpracował ZUS była Rada Naukowo-Lekarska – organ badawczy, opiniodawczy i wnioskodawczy w zakresie lecznictwa ubezpieczeniowego i profilaktyki.

Ważnym aspektem funkcjonowania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych była prognostyka finansowa i ubezpieczeniowa, czyli aktuariat. Na podstawie bardzo skrupulatnie przeprowadzanych wyliczeń matematyczno-statystycznych prognozowana była wypadkowość, inwalidztwo czy śmiertelność ubezpieczonych. Pod uwagę brane były przy tym zmiany zachodzące w społeczeństwie i gospodarce (np. stopa bezrobocia czy długość czasu pracy).

Do momentu wybuchu II wojny światowej nieustannie prowadzono prace nad usprawnieniem systemu ubezpieczeń. W ramach tych prac przygotowana została m. in. ustawa o sadownictwie ubezpieczeniowym, która została uchwalona pod koniec lipca 1939 roku, a miała wejść w życie w kwietniu 1940 roku. Również inne przygotowane rozwiązania nie zdążyły wejść w życie przed wybuchem II wojny światowej.

Działalność edukacyjna i prewencyjna instytucji ubezpieczeń społecznych

Zakład Ubezpieczeń Społecznych podejmował się nie tylko zadań ubezpieczeniowych, ale również propagował profilaktykę wypadków w zatrudnieniu i zapobieganie chorobom zawodowym. W tym celu ZUS prowadził szeroko zakrojone akcje informacyjne i edukacyjne. Wykorzystywał do tego różne środki: zaskakujące do dziś kreatywnością i poziomem artystycznym plakaty, ciekawe kampanie prasowe, ulotki, czasopisma i inne wydawnictwa. Sztandarowym wydawnictwem, o nakładzie 1500 egzemplarzy, był miesięcznik „Przegląd Ubezpieczeń Społecznych”, w którym zamieszczano materiały związane z ubezpieczeniami społecznymi w kraju i za granicą; kontynuowano także wydawanie miesięcznika „Droga do Zdrowia” (założonego w 1930 r. przez Okręgowy Związek Kas Chorych), w którym publikowano teksty poświęcone walce z gruźlicą, chorobami wenerycznymi, jaglicą i chorobami zakaźnymi oraz zamieszczano artykuły na temat zdrowego odżywiania, pielęgnacji dzieci i profilaktyki zdrowotnej. Jego nakład, w liczbie 70 tys. egzemplarzy, rozdawany był pacjentom bezpłatnie przez lekarzy ubezpieczalni społecznych. Popularyzacji ubezpieczeń społecznych nie ograniczano jedynie do własnych wydawnictw. Teksty o tematyce ubezpieczeniowej publikowano w ponad stu czasopismach, kalendarzach i rocznikach ukazujących się na rynku wydawniczym w okresie międzywojennym.

Zakład od 1937 r. organizował także objazdowe wystawy higieniczne. Ich tematy przewodnie były różne: walka z alkoholizmem, promocja sportu, dbanie o czystość i walka z epidemiami oraz prawidłowy odpoczynek po pracy. Jak na owe czasy forma wystaw była niezwykle nowatorska, połączono bowiem edukację z rozrywką, by uczyć, bawiąc. Dlatego obok tradycyjnych eksponatów na wystawach można było znaleźć także ciekawe fotografie, a nawet filmy wyprodukowane na zlecenie Zakładu, np. o zorganizowanych formach wypoczynku letniego i zimowego dla robotników. Aby dodatkowo uatrakcyjnić wystawy, odwiedzającym wręczano gratisy: broszury oraz aktualne numery wydawnictwa „Droga do Zdrowia”. Wystawy w takiej formie były wówczas nie lada atrakcją i frekwencja była wręcz imponująca, o czym donosiła prasa: w mniejszych miejscowościach, takich jak Tczew, Gniezno, Inowrocław czy Kutno, niemal wszyscy mieszkańcy odwiedzili wystawy; w Poznaniu zarejestrowano 204 tys. zwiedzających, w Łodzi – 567 tys., w Wilnie – 112 tys., w Białymstoku – 61 tys.

Tak ogromna popularność wystaw higienicznych przełożyła się na konkretne zmiany zachowań Polaków. Odnotowano m.in. znaczny wzrost liczby wizyt u lekarzy domowych i szczepień ochronnych, podniósł się również poziom wiedzy, świadomości i higieny w społeczeństwie. Było to zauważalne zwłaszcza na prowincji, gdzie przed organizacją wystaw z powodu niedostatecznej wiedzy, nieprawidłowego sposobu odżywiania oraz braku urządzeń sanitarnych szerzyły się choroby zakaźne.

Promowanie zdrowego stylu życia i higieny nie ograniczało się tylko do wydawnictw i wystaw. Atrakcyjną formą propagowania nowego podejścia do higieny było organizowanie dla dzieci przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych kolonii i półkolonii o charakterze leczniczym i profilaktycznym. ZUS w 1939 roku wydał instrukcję dla lekarzy, w której zalecił, aby kwalifikowali oni na tego typu wyjazdy przede wszystkim dzieci, które cierpiały na ogólne osłabienie, były niedożywione, miały powiększone gruczoły limfatyczne, nieznaczną krzywicę, nieznaczne i wyrównane wady serca, wygojoną gruźlicę, przebyły choroby zakaźne lub były w okresie rekonwalescencji po zabiegach chirurgicznych.

Dla pracującej młodzieży organizowano natomiast specjalne obozy wypoczynkowe. Koszty pobytu uczestników na obozach,  przejazdów kolejowych oraz pełnego ekwipunku, w skład którego wchodziły: spodnie, czapki, wiatrówki, wełniane swetry i szaliki, skarpety, rękawice oraz sprzęt sportowy, pokrywały Ubezpieczalnie Społeczne.

Dorośli ubezpieczeni mogli podreperować zdrowie w sanatoriach należących najpierw do kas chorych, a po wejściu w życie ustawy scaleniowej – do Ubezpieczalni Społecznych podległych Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych.

Już ustawa scaleniowa z 1933 r., powołując Izbę Ubezpieczeń Społecznych jako instytucję koordynującą działania wszystkich rodzajów ubezpieczalni i zakładów ubezpieczeń społecznych, narzucała jej „obowiązek podejmowania akcyj, zmierzających do rozwoju ubezpieczeń społecznych, w szczególności przez publikowanie wydawnictw naukowych i broszur popularnych, popieranie i zakładanie instytucyj naukowych i studiów w zakresie ubezpieczeń społecznych i medycyny społecznej, urządzanie kursów i organizowanie wszelkiego rodzaju instytucyj i przedsięwzięć, mających na celu podniesienie wiedzy fachowej i sprawności pracy wśród pracowników instytucyj ubezpieczeń społecznych oraz instytucyj współdziałających w dziedzinie tych ubezpieczeń” (art. 60 ust. 2 pkt 2). Podobnie sformułowano ten obowiązek w statucie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych: „do zakresu działania Zakładu należy: prowadzenie akcji zapobiegania wypadkom w zatrudnieniu i chorobom zawodowym […]. Zakład Ubezpieczeń Społecznych działa przez: podejmowanie akcji, zmierzającej do rozwoju ubezpieczeń społecznych, a w szczególności przez publikowanie wydawnictw naukowych i popularnych, popieranie i zakładanie instytucyj naukowych i studiów w zakresie ubezpieczeń społecznych i medycyny społecznej, urządzanie kursów i organizowanie wszelkiego rodzaju instytucyj i przedsięwzięć, mających na celu podniesienie wiedzy fachowej i sprawności pracy wśród pracowników instytucyj ubezpieczeń społecznych oraz instytucyj współdziałających w dziedzinie tych ubezpieczeń…” (§ 10 ust. 2 pkt 2 oraz § 11 ust. 1 pkt 1).

Lecznictwo ubezpieczeniowe

Najważniejszą częścią ubezpieczenia chorobowego było lecznictwo. Realizowały je ubezpieczalnie społeczne, które podlegały ZUS-owi ( na Górnym Śląsku lecznictwo realizowały Kasy Chorych). W zakres działalności leczniczej ubezpieczalni wchodziło lecznictwo ogólne, specjalistyczne, pomoc położnicza, dentystyczna, lecznictwo szpitalne, sanatoryjne, profilaktyka zdrowotna, opieka nad matką i dzieckiem oraz nad młodzieżą, a także zaopatrywanie chorych w leki i środki pomocnicze. Od 1935 roku zaczęła funkcjonować instytucja lekarza domowego. Obowiązkiem takiego lekarza było zapewnienie podstawowej opieki medycznej, dbanie o stan zdrowia pacjenta oraz warunki jego pracy. Lekarz domowy prowadził także akcje oświatowe w zakresie higieny i profilaktyki zdrowotnej. Każdy lekarz domowy miał pod swoją opieką około 1500 ubezpieczonych.

Efektywne zarządzanie kapitałem, czyli inwestycje

Na początku swojej działalności Zakłady Ubezpieczeń Społecznych (Zakłady Ubezpieczeń Pracowników Umysłowych w Warszawie, Lwowie, Królewskiej Hucie i Poznaniu, Zakład Ubezpieczenia od Wypadków we Lwowie, Ubezpieczalnia Krajowa w Poznaniu i Zakład Ubezpieczenia na Wypadek Inwalidztwa w Królewskiej Hucie) i ich następca, czyli ZUS, posiadały spore nadwyżki finansowe, ponieważ liczba ubezpieczonych była znacząco wyższa niż osób pobierających świadczenia emerytalne. Środki te ZUS inwestował i przeznaczał na projekty budowlane oraz prozdrowotne (szpitale, sanatoria, budynki mieszkalne). Budowę mieszkań traktowano jako długofalową lokatę kapitału i jednocześnie sposób na choćby niewielkie rozwiązanie ogromnego wówczas deficytu mieszkaniowego. Tylko część z tych lokali przeznaczona była dla pracowników Zakładu (płacili za nie czynsz), zaś zdecydowana większość budowana była z przeznaczeniem na stosunkowo tani wynajem. Wpływy z wynajmu zasilały odpowiednie fundusze ubezpieczeniowe.